von Christoph Schramek

Den Drittelantrag von 70 Nationalratsabgeordneten, der auf Art 140a iVm Art 140 Abs 1 B-VG gestützt wurde, hat der VfGH mit seiner Entscheidung vom 03.10.2013 teils als unzulässig zurückgewiesen, teils als unbegründet abgewiesen. 

Das Erkenntnis

Den Drittelantrag von 70 Nationalratsabgeordneten, der auf Art 140a iVm Art 140 Abs 1 B-VG gestützt wurde, hat der VfGH mit seiner Entscheidung[1] vom 03.10.2013 teils als unzulässig zurückgewiesen, teils als unbegründet abgewiesen. Die Antragsteller begehrten, einzelne Bestimmungen[2] des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion („Fiskalpakt“, kurz: VSKS) als verfassungsändernd zu qualifizieren. Dadurch wäre entweder ein vorbereitendes Bundesverfassungsgesetz[3] oder (alternativ) – allerdings schlechter argumentierbar[4] - über eine analoge[5] Anwendung des Art 50 Abs 4 B-VG eine Zweidrittelmehrheit sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat erforderlich gewesen.

Der VfGH befasst sich in seinem Erkenntnis eingangs mit der Zulässigkeit des Antrags. Dazu führt er aus, dass die beantragte Feststellung der Rechtswidrigkeit von Art 3 Abs 1 lit b VSKS unzulässig und deshalb zurückzuweisen ist. Die Antragsteller machten geltend, dass mit der lit b der Freiraum des Bundes, der Länder und Gemeinden bei der Gestaltung der Haushalte (nach 13 Abs 2 B-VG[6]) „über das von der Verfassung verlangte Ausmaß“[7] eine Einschränkung erfahre, indem die Untergrenze des strukturellen Defizits von 1% (im SWP[8]) auf 0,5% herabgesetzt wird. Nach Ansicht der Bundesregierung und des VfGH würde die Streichung dieser einzelnen Bestimmung, die mit der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit einherginge, allerdings eine weitergehende Beschränkung der oben dargestellten Handlungsfreiheit bewirken, da der verbleibende Rest des Art 3 VSKS weiterhin anzuwenden wäre. Nach dem Wortlaut der übrig gebliebenen lit a dürfen die Haushalte der Vertragsstaaten nur ausgeglichen sein oder einen Überschuss aufweisen. Mit dem Wegfall der lit b, die ein Defizit von bis zu 0,5% des BIP zu Marktpreisen auch noch für zulässig erklärt und damit die lit a konkretisiert, würde der VSKS den budgethoheitlichen Gestaltungsspielraum noch weiter einschränken. Diesen zu „eng“ verfassten Antrag, mit dem keine Beseitigung der Rechtswidrigkeit zu erreichen gewesen wäre, nimmt der VfGH zum Anlass für eine Zurückweisung. Darüber hinaus weist er auch den „in eventu“ gestellten Antrag, der für den Fall, dass dem Art 50 Abs 1 Z 2 iVm Abs 4 B-VG eine analoge Anwendung zuerkannt wird, die Feststellung der Rechtswidrigkeit des gesamten VSKS begehrte, zurück. Dabei handelt es sich nach Meinung des Gerichtshofes um einen „bedingten Antrag, der schon dann als nicht gestellt anzusehen wäre, wenn die Bedingung nicht eintritt“[9]. Insofern fehlt dem Antrag ein ausreichend bestimmtes Begehren.

In der Sache selbst geht der VfGH zunächst auf den Art 7 VSKS ein. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit dem Art 126 AEUV zu sehen, für den in einzelnen Fällen durch den „six-pack“ das Verfahren des „Reverse Majority Voting“[10] anstelle der qualifizierten Mehrheit im Rat eingeführt wurde. Dahinter steckt die Idee, das in erster Linie politische und schwerfällige Defizitverfahren effektiver zu gestalten.[11] Ein derartiges „Verfahren der umgekehrten Mehrheiten“ sei nach Meinung der Antragsteller wegen des Art 7 VSKS auch auf den Abs 6 des Art 126 AEUV anzuwenden. Damit hätte der österreichische Vertreter im Rat die Pflicht, der Kommission zuzustimmen, wodurch zum einen der jeweilige Minister, als oberstes Organ der Verwaltung, entgegen dem Art 20 Abs 1 iVm Art 69 Abs 1 B-VG einer Art Weisungsbefugnis unterliegen und zum anderen das Recht des Nationalrats gem Art 23e Abs 3 B-VG, den BM durch eine Stellungnahme in seinem Abstimmungsverhalten zu binden, verletzt würde.[12]

Der VfGH führt dazu aus, dass der Art 7 VSKS das Verfahren nach Art 126 Abs 6 AEUV unverändert lasse. Die beiden Bedenken hinsichtlich Weisungsbefugnis und Verletzung des Art 23e Abs 3 B-VG träfen nicht zu. Im Wesentlichen begründet der VfGH dies damit, dass es sich bei dem VSKS um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt und derartige völkerrechtliche Verpflichtungen zum einen außerhalb seiner Prüfungskompetenz lägen sowie zum anderen den Art 23e Abs 3 B-VG unberührt ließen.[13]

Sodann hat sich der VfGH mit der „salvatorischen Klausel“ des Art 2 Abs 2 VSKS zu befassen. Von den antragstellenden Abgeordneten wird die Auffassung vertreten, diese Bestimmung schaffe eine neuartige und umfassende Normenkontrollkompetenz, die alle Organe der österreichischen Rechtsordnung dazu verpflichte, den VSKS im Zuge seiner Anwendung auf die EU-Vertragskonformität hin zu beurteilen.[14] Nach Ansicht des VfGH handelt es sich dabei allerdings um eine übliche Regelungstechnik sowohl des Völkervertragsrechts als auch des innerstaatlichen Rechts, die keiner speziellen verfassungsrechtlichen Ermächtigung bedürfe.[15]

Zu guter Letzt setzt sich der VfGH mit der Frage auseinander, ob der VSKS in verfassungswidriger Weise Hoheitsrechte auf die Union übertrage. Nach Meinung der Antragsteller geschehe dies zum einen durch die Begründung der Zuständigkeit des EuGH im Art 8 VSKS und zum anderen durch neue und zusätzliche Genehmigungstatbestände für Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramme im Art 5 VSKS. Der Art 9 Abs 2 B-VG sei für die Übertragung von derartigen Hoheitsrechten auf die EU nicht anwendbar.[16]

Der VfGH hält dem entgegen, dass der Art 50 Abs 1 Z 2 auf die Genehmigung des VSKS keine Anwendung findet, da es im Zuge des Fiskalpakts zu keiner direkten Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU kommt, sondern über den Umweg eines völkerrechtlichen Vertrages zwischen mehreren Mitgliedstaaten. Eine derartige Übertragung finde auf der Grundlage von Art 9 Abs 2 B-VG statt, während unmittelbare Hoheitsübertragungen auf die EU über Art 50 Abs 1 Z 2 B-VG[17] erfolgen.[18] Nach Ansicht des VfGH sprengen die nach Art 8 VSKS übertragenen Zuständigkeiten nicht den Rahmen des nach Art 9 Abs 2 B-VG Zulässigen.

Zum Art 5 VSKS führt der VfGH aus, dass es sich dabei, auch wenn man vom Vorliegen einer eigenständigen Rechtsgrundlage für neue Genehmigungstatbestände ausgehe[19], um eine völkerrechtliche Übertragung von Hoheitsrechten handelt, die ebenfalls von Art 9 Abs 2 B-VG gedeckt ist. Darüber hinaus hält er fest, dass der Art 13 Abs 2 B-VG Bund, Ländern und Gemeinden einen breiten Spielraum bei der Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und dem Anstreben nachhaltig geordneter Haushalte einräumt. Eine Konkretisierung dieser Ziele muss aber nicht ausschließlich durch Bundesverfassungsrecht erfolgen. Diese kann auch durch einfaches Gesetz oder völkerrechtlichen Vertrag vorgenommen werden. Weitreichende Festlegungen im Zusammenhang mit dem Art 13 Abs 2 B-VG sind „nicht […] allein einer ,Verfassungsmehrheit‘ vorbehalten“.

Bewertung

Im Lichte der wohl hL[20] ist dem Erkenntnis des VfGH vollinhaltlich zuzustimmen. Der VSKS stellt sich weder als verfassungsändernd noch verfassungsergänzend dar. Seine Genehmigung mit einfacher Mehrheit nach Art 50 Abs 1 Z 1 B-VG ist somit in zulässiger Weise erfolgt. Ein vorbereitendes Bundesverfassungsgesetz oder eine breitere Mehrheit wären also nicht erforderlich gewesen.

Allerdings hat sich der VfGH in diesem Erkenntnis mE zu einzelnen Fragen nur sehr knapp geäußert und zum Teil die wesentlichen Kernprobleme umschifft. So hat er sich zum Art 3 Abs 1 lit b VSKS inhaltlich gar nicht geäußert und den Antrag stattdessen lediglich zurückgewiesen. Die Kritik an Art 7 VSKS hat er als nicht in seine Kompetenz fallende völkerrechtliche Verpflichtung abgetan. Generell weicht er den verfassungs- und unionsrechtlichen Problemen dadurch aus, dass er regelmäßig auf den völkerrechtlichen Charakter des VSKS hinweist. Einzig zum Gestaltungspielraum von Bund, Ländern und Gemeinden im Rahmen der Budgethoheit bezieht der VfGH gegen Ende noch deutlich Stellung, was eine gewisse Weiterentwicklung[21] zum ESM-Erkenntnis[22] darstellt.