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Demokratie ist die jenige Staatsform, die sich am wenigsten gegen ihre Gegner wehrt. Es scheint ihr tragisches Schicksal zu sein, daß sie auch ihren ärgsten Feind an ihrer eigenen Brust nähren muß.

Hans Kelsen
Verteidigung der Demokratie
EuGH: Unionsrechtlicher Grundrechtsschutz gegen umgesetzte VN-Sanktionen bestätigt Drucken
Donnerstag, 1. Apr 2010
Der EuGH hat mit seiner Entscheidung in der Sache Kadi und Barakaat (verb Rs C-402/05 P und C-415/05, Slg 2008 I-0635) das Verhältnis des primären Unionsrechts zum Völkerrecht grundlegend klargestellt und zudem seine restriktive Praxis bei der Prüfung der Grundrechtskonformität von Sekundärrecht aufgegeben. Diese Entscheidungslinie wurde im Dezember vorigen Jahres bestätigt.

Verstoß gegen das Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und das Eigentumsrecht

Die europäische VO zur Terrorismusbekämpfung (VO 881/2002) sieht in Durchführung einer entsprechenden Resolution des VN-Sicherheitsrates vor, sämtliche Gelder der Taliban und der Al-Qaida einzufrieren. Wer zum Umfeld der Organisation gehört und damit von diesen Maßnahmen betroffen ist, ergibt sich aus einer Liste des VN-Sicherheitsrats, die ständig durch dessen „Sanktionsausschuss“ aktualisiert wird. Die europäische VO wird regelmäßig an diese Liste angepasst. Die Kläger im Verfahren vor dem EuGH, der saudische Staatsangehörige Kadi und die in Schweden ansässige Al Barakaat International Foundation fanden sich auf dieser Liste wieder und konsequenterweise ihre Gelder eingefroren. Die VO sieht kein Verfahren vor, in dem die Betroffenen zumindest über die Umstände und Gründe informiert würden, die zur Aufnahme in diese Liste geführt haben. Sie können daher auch nicht ihren Standpunkt zur Aufnahme in die Liste sachdienlich vortragen. Damit wurde nach Ansicht des EuGH das rechtliches Gehör umfassende Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz nicht gewahrt. Auch dem EuGH selbst wurden die Gründe für die Aufnahme in die Liste nicht vorgelegt, sodass er sich nicht in der Lage wähnte,

„die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung zu prüfen, soweit sie die Rechtsmittelführer betrifft, woraus der Schluss zu ziehen ist, dass deren Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auch aus diesem Grund in den vorliegenden Rechtssachen nicht gewahrt worden ist.“ (Rn 351)
Das Einfrieren von Geldern könne zwar angesichts der bedeutenden Ziele des Kampfes gegen die Bedrohungen durch den Terrorismus für sich genommen nicht als unverhältnismäßig gelten (Rn 363). Da die streitige Verordnung aber erlassen worden sei, ohne dem Betroffenen
„irgendeine Garantie zu geben, dass er sein Anliegen den zuständigen Stellen vortragen kann, und dies in einer Situation, in der die Beschränkung seiner Eigentumsrechte im Hinblick auf die umfassende Geltung und effektive Dauer der gegen ihn verhängten Restriktionen als erheblich betrachtet werden muss[,]“

schränke die Verordnung das Eigentumsrecht ungerechtfertigt ein. Das Einfrieren von Vermögenswerten stellt daher richtigerweise einen erheblichen Eingriff in das Grundrecht auf Achtung des Eigentums auch dann dar, wenn es sich nicht um eine faktisch enteignende, sondern um eine präventive, eigentumsbeschränkende Maßnahme handelt.

Verhältnis von Unionsrecht zum Völkerrecht

Das EuG (s EuG Rs T-315/01, Kadi/Rat und Kommission, Slg 2005, II-3649 sowie EuG, Rs T-306/01, Yusuf u.a./Rat und Kommission, Slg 2005, II-3533) hatte demgegenüber den Konflikt mit dem Völkerrecht gescheut: Es verbiete sich in materieller Hinsicht eine Prüfung einer eine UN-Sicherheitsratsresolution eins zu eins umsetzenden Verordnung am Maßstab der europäischen Grundrechte: Die Mitgliedstaaten müssen nach dem Wortlaut der Charta der Vereinten Nationen den Resolutionen des Sicherheitsrats nachkommen und diese Norm habe Vorrang vor dem Unionsrecht. Eine Prüfung der umsetzenden Verordnung am Unionsrecht bzw an den europäischen Grundrechten sei daher unzulässig, weil damit zugleich indirekt die Beschlüsse des UN-Sicherheitsrates an diesen Maßstäben gemessen würden. Dieser vieldiskutierte Ansatz gehört nach der Entscheidung des EuGH in Kadi/Barakaat zu Recht der Vergangenheit an. In der Tat ändert die Nichtigerklärung einer Umsetzungsverordnung nichts am Vorrang der VN-Resolution. Auch eine allfällig damit verbundene Völkerrechtswidrigkeit ist in Kauf zu nehmen. Für den EuGH steht daher die volle Justiziabilität und Grundrechtskonformität sämtlichen Handelns der Unionsorgane eindeutig im Vordergrund, auch wenn diese inhaltsgleich VN-Resolutionen wiedergeben und Letztere daher in der Tat materiell an der Grundrechtsordnung geprüft werden. Denn

„die Kontrolle der Gültigkeit einer jeden Handlung der Gemeinschaft im Hinblick auf die Grundrechte durch den Gerichtshof nämlich als Ausdruck einer Verfassungsgarantie in einer Rechtsgemeinschaft zu betrachten, einer Garantie, die sich aus dem EG‑Vertrag als autonomem Rechtssystem ergibt und durch ein völkerrechtliches Abkommen nicht beeinträchtigt werden kann.“ (Rn 316)

Zusammengefasst: Die Unterordnung der EU unter ein von außen einwirkendes Rechtsregime ist zwar grundsätzlich zulässig, die Geltung der Grundrechte und die diesbezügliche Kontrollbefugnis der europäischen Gerichte darf dadurch nicht beeinträchtigt werden. Damit lehnt der EuGH die Auffassung ab, eine Prüfung käme nur in Betracht, wenn die internationale Maßnahme der Gemeinschaft noch Umsetzungsspielräume beließe, die damit auch der vollumfänglichen Kontrolle der europäischen Gerichte unterliegen. Die Entscheidung stellt letztlich auch klar, dass auch im Bereich der Terrorismusbekämpfung die Grundrechte Geltung beanspruchen.

Zurückhaltung bei den Rechtsfolgen und Bestätigung durch die Rs Hassan und Ayadi

Allein in der rechtlichen Konsequenz gibt sich der EuGH zurückhaltend: Obwohl der Verstoß gegen die Grundrechte schon in der abstrakten VO liegt, beschränkt er die Nichtigkeitsfolge auf die Rechtsmittelführer. Ein solches Ergebnis ist mE nur schwer mit Art 264 AEUV zu vereinbaren, nach dem das Nichtigkeitsurteil im Grundsatz allgemeine Wirkung hat, also „erga omnes“ gilt.

Diese inhaltlich richtige, aber formell zu beanstandende Rechtsprechung führt der EuGH in der Rs Hassan und Ayadi fort (EuGH vom 3.12.2009, verb Rs C-399/06 P und C-403/06 P, Hassan/Rat und Kommission, noch nicht in Slg). Die Feststellung des Gerichtshofs im Urteil Kadi und Al Barakaat, dass die Verteidigungsrechte, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und das Recht auf eine effektive gerichtliche Kontrolle sowie das Grundrecht auf Achtung des Eigentums nicht beachtet wurden, gilt somit auch für diese Rechtssachen. Auch hier erklärt der Gerichtshof die Verordnung des Rates in ihrer Fassung vor Erlass der Verordnung von 2009 für (personell beschränkt) nichtig, soweit durch sie die Gelder von Herrn Hassan und Herrn Ayadi eingefroren worden sind.

Thomas Müller
Aktualisiert: ( Freitag, 2. Apr 2010 )